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土地管理法修改落定 尋求發展與保護的再平衡

  編者按:

  修改后的土地管理法創新性規定,直接使用主體在取得集體經營性建設用地使用權后,還可以轉讓、互換或者抵押,這進一步提高了集體土地的配置效率,相應的土地價值得以顯性化。與此同時,修正案首次對土地征收的公共利益進行界定,并優化了土地征收決策流程和征地補償標準,使其在改革土地征收制度以及耕地保護等層面也取得關鍵性進展。

  近日,十三屆全國人大常委會第十二次會議在北京人民大會堂閉幕,會議審議通過了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“土地管理法”)修正案,自2020年1月1日起施行。

  這一被稱為“將帶來重大變化”的土地管理法的審議修改,前前后后共經歷了三輪。

  在去年底,土地管理法修正案草案提請第一輪審議,刪去了關于“從事非農業建設使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規定;同時,明確了集體經營性建設用地的入市條件,包括符合土地利用總體規劃、轉讓方式及其他權利義務等。經營性建設用地入市的細則在第二輪審議中得以完善,提出增加“城鄉規劃”作為確定集體經營性建設用地的依據;在程序方面,要求建設用地的出讓、出租等應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

  在現行的土地管理法中,除鄉鎮企業破產兼并之外,農村集體經濟組織以外的單位或者個人是被禁止直接使用集體建設用地的,只有將集體建設用地征收為國有土地后,相應土地才可以出讓給單位或者個人使用。據了解,征地審批主要涉及發展改革、土地資源、區域規劃、環保多個等主管部門,其本意是加強土地利用管理、提升使用效率。但受限于規劃的科學性以及地方審批層級多、政府部門間協調性不足等問題,征地審批整體的時間效率和效益都較低。更值得關注的是,征地審批這一流程本身反而給部分地區行政部門提供了尋租空間,同時,征地款等形式的集體土地財產權益也在這一過程中受到很大程度的侵蝕。

  這是土地管理法修正案破除集體經營性建設用地入市的法律障礙的重要原因。新的土地管理法吸收了農村“三塊地”改革的成功經驗,創新性規定直接使用主體在取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押,這進一步提高了集體土地的配置效率,相應的土地價值也得以顯性化。

  在“集體經營性建設用地入市”的條例獲得審議后,有一種觀點認為,此舉意在構建城鄉統一的建設用地市場。更多的土地進入供應市場,確實能在一定程度上緩解土地供需矛盾,城鄉土地也不再完全呈現二元對立的局面,不過以修改結果看,所謂的“統一市場”其實是有很多前置條件的——土地利用總體規劃、城鄉規劃仍是確定建設用地出讓對象的關鍵依據,并且在此基礎上,出讓或出租的決定權回歸集體經濟組織。這意味著,雖然其中決策流程縮短了,但城鄉融合式發展以及鄉村振興戰略在各地的具體落腳點沒有因此而被迫發生變化,基層集體經濟組織也在土地用途和潛在財產權益方面擁有了更多話語權。

  當然,集體經營性建設用地也只是土地制度改革的其中一個層面,僅孤立地理解是片面的,必須結合征地制度改革等多方面進行系統分析。而在此次三審修改后,修正案在改革土地征收制度以及耕地保護等層面也取得關鍵性進展。

  修改后的土地管理法首次對土地征收的公共利益進行界定,明確因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種情形確需征收的,可以依法實施征收。

  不僅各級政府的土地征收決策要更具備科學性,征地補償標準和安置方案也應更具合理性和可持續性。現行土地管理法要求按照被征收土地原用途的年產值倍數法給予補償,這一補償標準偏低,且很難起到土地作為財產的保障作用。記者了解到,在部分山區或撂荒嚴重的地區,每畝土地每年的征地補償款甚至不足百元。修改后的土地管理法將國務院在2004年提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則,上升為法律規定,并以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法,在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物等基礎上,增加了農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用的規定,從法律層面為被征地農民設置了更加完善的保障機制。

  此外,為了提升全社會對基本農田永久保護的意識,新的土地管理法將基本農田提升為“永久基本農田”,同時提出永久基本農田經依法劃定后,任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。

  與城市擁有較為完善的社會保障體系相比,我國農村的社會保障事業仍存在覆蓋面不足、立法相對滯后和地區間發展不均衡等問題,而農村土地一直履行著彌補這一“短板”的職能。盡管近些年來,城鄉一體化和農村自身發展要求土地、人力等生產要素的流動性放開,但無論政策和法規如何改變,土地對農民生活的基本保障作用卻從未改變,并且保障的方式和覆蓋面還在日益全面。而此次土地管理法的修改更是順應了這一原則,在集體經營性建設用地入市得到法律認可的基礎上,以流程、規劃、公共利益和保障標準等制約地方政府和集體組織的行為,并確保土地入市、征收等決策的合理性。只有在發展與保護之間不斷尋求平衡,才能保證社會運轉的穩定與高效。

責任編輯:李昂
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