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銀行法的歷史:從專業化行政化到市場化法治化

  策劃人手記

  經過新中國成立以來70年的發展,我國銀行業在規模上已經位居世界前列;經過改革開放40年、特別是十八大以來的市場化發展,我國銀行業已經初步實現了多元化、市場化、集團化、混業化,進一步發展的核心任務是實現規范化和法治化。在這個過程中,銀行作為重要力量參與塑造了相應的營商環境,而銀行本身是銀行法所塑造的;那么,在當前大力優化營商環境的新時期工作中,銀行法又應如何做出調整和應對?本期《理論周刊》特別邀請中國銀行法學研究會副會長、中國政法大學劉少軍教授和北京市天同律師事務所何海鋒博士撰文,從歷史與未來的不同角度闡述他們的分析與思考。

  我國銀行業與銀行法的發展,是同整個國家的經濟體制和法治發展聯系在一起的,民國時期由于處于戰爭狀態,雖然銀行業和銀行法取得了一定的發展,但在很大程度上是為戰爭服務的。建國以后我國銀行業與銀行法才開始了真正的發展,主要經歷了恢復發展、計劃經濟和改革開放三個基本階段。在此分別從銀行業整體、中央銀行、政策性銀行、信用合作社、其他銀行業及其相關立法等幾個方面進行回顧與展望。

  我國銀行業及其立法的整體回顧

  我國目前的銀行業和銀行法體系來源之一是根據地銀行業,根據地最早創建的銀行是1926年在湖南衡山縣柴仙洲特區成立的第一農民銀行,并制定了《銀行暫行章程》。此后還設立了瀏東平民銀行、閩浙贛蘇維埃銀行、湘鄂贛省工農銀行等。1932年蘇維埃國家銀行于江西瑞金的葉坪成立,1937年在陜北將其改組為陜甘寧邊區銀行。抗日戰爭和解放戰爭時期,各根據地陸續成立了許多銀行,如晉察冀邊區銀行、北海銀行、冀南銀行、晉冀魯豫邊區銀行、西北農民銀行、華中銀行、內蒙古人民銀行、東北銀行、關東銀行、華北銀行、中州農民銀行、長城銀行、南方人民銀行等。1948年12月1日,將其中的華北銀行、北海銀行和西北農民銀行合并,于石家莊成立中國人民銀行。

  新中國成立后,首先建立起了中國人民銀行體系,并在其領導下改組了原中國銀行、交通銀行和農業合作銀行,以后新建和改組的專業性銀行還有中國人民建設銀行、中國農業銀行、中國投資銀行等。1983年9月根據《關于金融體制改革的決定》,中國人民銀行專門行使中央銀行職能,將其商業性業務分離出來專門設立了中國工商銀行,并形成了中國人民銀行領導下的中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行四大國有銀行的專業銀行體系。此后,為適應建立市場經濟體系的需要,我國逐步進行專業銀行的商業化改革,1995年制定和頒布了《商業銀行法》,將傳統的專業銀行改組為商業銀行,將中國人民建設銀行更名為中國建設銀行,并組建了許多新的全國性商業銀行、區域性商業銀行,以及村鎮銀行、社區銀行、貸款公司等機構,形成了在中國人民銀行和原中國銀行業監督管理委員會監督管理下,以全國性商業銀行、區域性商業銀行和社區銀行,以及農村信用社和其他銀行性金融機構為基本組成體系的新的銀行業體系。

  我國中央銀行及其立法的回顧

  我國的中央銀行萌芽于20世紀初,1904年由戶部奏準清政府設立戶部銀行,后來郵傳部提出戶部銀行不能管理外匯,在償還外債時發生鎊虧,于1908年成立交通銀行,它們都有權發行紙幣。1927年南京政府成立,制定了《中央銀行條例》,并于1928年成立中央銀行,授權經理國庫和發行鈔票。同時,又指定中國銀行(原戶部銀行、大清銀行)為“國際匯兌銀行”,交通銀行為“發展全國實業的銀行”,它們也都享有貨幣發行權。1935年將原“豫鄂皖贛四省農民銀行”改為“中國農民銀行”,也享有貨幣發行權。直到1942年才將全國貨幣發行權統一于中央銀行,1961年以后逐漸統一新臺幣發行權。

  在中國共產黨領導的根據地也成立了中央銀行,先后制定和頒布了《定期放款暫行規定》《定期抵押放款暫行規定》等相關規章制度。該行由蘇維埃政府授權發行鈔票,并代理國庫,代理發行公債及其還本付息業務。新中國成立后,則以在根據地基礎上發展起來的中國人民銀行為中央銀行。在計劃經濟時期,中國人民銀行不僅執行中央銀行的職能,還執行商業銀行的職能,甚至執行全部金融業務職能。1995年《中國人民銀行法》的制定,標志著中國人民銀行與商業銀行業務以及其他金融業務徹底分離。此后,隨著原銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、原保險監督管理委員會的成立,中國人民銀行的金融企業融資經營監督管理職能也分散給相應的監督管理委員會,中國人民銀行完全執行中央銀行的職能。目前,中國人民銀行已經是純粹的中央銀行。

  我國政策性銀行及其立法的回顧

  我國的政策性銀行產生于專業銀行商業化的過程中,將原來專業銀行經營的政策性金融業務從新的商業銀行中分離出來,以保證商業銀行能夠完全按照金融企業的機制運行。1993年,按照《國務院關于金融體制改革的決定》,“組建國家開發銀行,……辦理政策性國家重點建設(包括基本建設和技術改造)貸款及貼息業務……。組建中國農業發展銀行,承擔國家糧棉油儲備和農副產品合同收購、農業開發等業務中的政策性貸款,代理財政支農資金的撥付及監督使用……。組建中國進出口信貸銀行,……業務是為大型機電成套設備進出口提供買方信貸和賣方信貸,為中國銀行的成套機電產品出口信貸辦理貼息及出口信用擔保,不辦理商業銀行業務。……把國家專業銀行辦成真正的國有商業銀行。” 1994年這三家政策性銀行分別設立、開始業務的經營。

  我國政策性銀行經營的法規依據主要是其《章程》和國務院《通知》,國家開發銀行經營的法規依據主要是1994年《國務院關于組建國家開發銀行的通知》《國家開發銀行組建和運行方案》和《國家開發銀行章程》;中國農業發展銀行經營的法規依據主要是《國務院關于組建中國農業發展銀行的通知》《中國農業發展銀行組建方案》和《中國農業發展銀行章程》;中國進出口銀行經營的法規依據主要是《國務院關于組建中國進出口銀行的通知》《中國進出口銀行組建方案》和《中國進出口銀行章程》;2015年國務院分別批準了三家政策性銀行的《改革實施總體方案》,進一步規范它們的業務經營。

  我國信用合作社及其立法的回顧

  我國的信用合作社分為農村信用合作社和城市信用合作社。我國的第一家農村信用合作社于1923年由“中國華洋義賑救災總會”在香河成立。此后,在根據地也廣泛采取這種形式,解決農村的高利貸和農業生產資金問題。新中國成立初期,開始在全國范圍內試辦農村信用合作社。并在以后的農村經濟體制不斷變化的過程中幾經變化,不斷被撤銷、恢復和合并,直到1977年11月國務院發布《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》才將其明確定位為:“信用社是集體金融組織,又是國家銀行在農村的基層機構。”1990年將其進一步明確為集體性質的合作金融組織,是我國金融體系的重要組成部分,是實行自主經營、獨立核算、自負盈虧、自擔風險的企業法人。

  我國的首家城市信用合作社,是1979年在河南漯河市成立的,此后經過1986~1988年和1992~1994年兩次大發展,在機構上已經遍及所有的城市,并于1988年、1997年、1998年分別頒布了相關的城市和農村《信用社管理規定》,使其經營得以進一步規范。1996年以后,我國開始對城市信用合作社進行商業銀行改造。目前,絕大多數城市信用合作社已經改組成為城市商業銀行,主要是區域性的商業銀行。2003年,我國開始對農村信用合作社進行改造。在經濟發達地區,普遍將農村信用合作社改組成為農村商業銀行;在經濟比較發達的地區,多數將農村信用合作社改組成為農村合作銀行;在經濟不發達地區仍然采取農村信用合作社的組織形式。隨著我國改革開放的不斷深入,近些年開始大量改造信用社,目前許多信用社都已經改造成了社區銀行和村鎮銀行。

  其他銀行業及其立法的回顧

  改革開發以后,為適應銀行業多元化發展的社會需要,我國還大量設立了貸款公司、財務公司、支付公司、租賃公司、擔保公司等機構,它們的基本特征是不能吸收公眾存款,主要經營銀行業或相關的某類特定業務。我國目前的貸款公司類型很多,如小額貸款公司、汽車金融公司、消費金融公司。小額貸款公司在20世紀90年代以國際援助的形式進入我國,2005年開始進行小額貸款公司試點,并頒布《關于小額貸款公司試點的指導意見》,2009年原中國銀監會頒布《小額貸款公司改制設立村鎮銀行的暫行規定》,允許符合條件的公司改制為村鎮銀行。隨著我國汽車消費的發展,產生了大量的汽車消費貸款的需要,2004年我國成立了第一家汽車金融公司,并頒布《汽車金融公司管理辦法》。消費金融公司是專業向公眾提供消費貸款的公司,2009年原銀監會頒布了《消費金融公司試點管理辦法》,2010年開始經原銀監會批準開始設立這類機構。

  財務公司全稱為企業集團財務公司,我國第一家財務公司成立于1987年,以后經國務院批準許多大型企業集團都成立了相應機構,2004年原銀監會頒布了《企業集團財務公司管理辦法》。支付公司的全稱應為非銀行網絡支付結算公司,適應電子商務和支付結算方便的需要,它是與互聯網的發展一同發展起來的,我國影響比較大的支付寶公司成立于2004年,2010年中國人民銀行頒布《非金融機構支付服務管理辦法》。租賃公司的全稱為金融租賃公司,它是隨著我國改革開放而產生的,我國第一家租賃公司是1981年設立的中國租賃有限公司,2007年原銀監會頒布《金融租賃公司管理辦法》。擔保公司全稱應為融資擔保公司,主要是為解決小微企業的融資困難問題,我國首家擔保公司是1993年設立的中國經濟技術投資擔保公司,2010年原銀監會等部門聯合頒布《融資性擔保公司管理暫行辦法》,2017年國務院頒布《融資擔保公司管理條例》。

  我國銀行業與銀行法的展望

  經過逾百年、特別是建國以后70年的發展,我國銀行業在規模上已經位居世界前列,再經過改革開放40年、特別是黨的十八大以來的市場化發展,我國的銀行業已經初步實現了多元化、市場化、集團化、混業化,進一步發展的核心任務是實現規范化和法治化。按照銀行業市場化、法治化頂層設計的總體目標,未來應對改革開放以來的有關銀行業的法律、條例、規章等進行清理和總結,制定出具有現實操作性的《銀行業法》,將商業銀行、政策性銀行、信用合作社、其他銀行業機構都統一納入該法進行規范,并在此基礎上進一步完善《中國人民銀行法》,創造條件制定《貨幣法》《金融控股公司法》《金融監督管理法》,進一步完善金融法院、金融法庭的建設,探索適應當代金融業的糾紛解決體系。

  (作者系中國政法大學教授、博士生導師,金融法研究中心主任,中國銀行法學研究會副會長、學術委員會主任)

責任編輯:李昂
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