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國庫服務全面預算績效管理的國際經驗與啟示

  十九屆四中全會提出,要堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度統籌謀劃,為全面實施預算績效管理提供了制度保證。人民銀行國庫部門在預算管理中發揮著基礎性作用,而借鑒發達國家國庫服務預算績效管理的有益經驗,有利于國庫部門更深層次地參與服務預算績效管理改革。

  國際經驗

  (一)美國模式。1993年美國的《政府績效與結果法案》規定政府要對其支出進行系統的績效評價,并將結果作為預算決策的重要依據。設立專門的總統管理及預算辦公室負責評價各機構績效目標的完成情況,并于2002年開發實施項目評價分級工具。奧巴馬政府設置了多層次的目標績效系統,并將優先績效目標工具深度嵌入其中。2010年,優先績效目標工具寫入《政府績效與結果現代化法案》,成為奧巴馬政府的核心績效工具。

  美國實行國庫集中支付制度:一是推行國庫單一賬戶體系。它由單一賬戶和分類賬戶組成,單一賬戶是由財政部門在中央銀行設置的現金管理賬戶,用于管理所有政府資金,反映收支余狀況;分類賬戶則以部門預算為基礎,用于記錄各部門預算支出,反映各部門預算支出的執行情況,每日結清,保持“零余額”,它由國庫根據預算單位的性質設立,并置于單一賬戶統轄。預算單位無權在中央銀行或商業銀行開立賬戶。二是財政資金收支全部通過單一賬戶辦理,各預算單位不再設置單獨賬戶。所有財政支出均根據預算從財政的國庫賬戶中直接支付給商品和勞務供應商。而分類賬戶則用于財政監督預算單位的預算權限和實際資金使用情況,從而使財政對支付周期全部階段實施控制成為可能。三是支出決策者與支出辦理者相互獨立。各預算單位雖有項目投資的支出管理權,但不能直接對外支付,必須通過專設的財政資金支付機構辦理支出,此支付機構同時負責對預算支出進行審計和信息收集、整理、公布年度預算執行情況。四是廣泛應用信息技術。美國主要的資金支付業務都實現電子化支付和自動化賬務處理,并通過《聯邦機構支付規則》、《聯邦信息安全管理法案》等規范保護政府信息;建立了多目標支付審核控制體系;統一預算編制與執行信息分類。五是國庫稅收及貸款計劃(TT&L)是國庫現金管理基本模式。通過國庫賬戶分設,國庫一般賬戶(TGA)向TT&L票據賬戶進行自動投資的被動投資機制和削平TGA賬戶余額波峰的國庫定期存款的主動投資機制,使得國庫資金既得到商業收益,又保持了TGA賬戶的余額平衡。

  (二)德國模式。德國實行聯邦、州和地方三級政府管理體制,并根據《基本法》負責本級政府的財政收支平衡,彼此相對獨立。德國預算績效管理改革是由地方層面到州一級、再到國家層面漸次推進的。在法律層面上,主要依據基本法、財政法、年度財政法和其他財政法律法規。績效管理的過程大致包括:根據總戰略計劃制定各部門發展戰略、各部門年度計劃、年度績效計劃指標,年度終了時對實際績效進行評估,根據績效完成情況調整下年度預算。

  德央行的國庫管理職能主要是由各級政府“預算法”而非“聯邦銀行法”規定。因此,其在聯邦和地方國庫管理中的作用不盡相同。在聯邦層面,德央行在國庫資金收支中處于樞紐地位,一是由財政部管理的聯邦國庫管理部門(由聯邦國庫管理會計中心和4個國庫辦公室組成)在德央行開立國庫單一賬戶主賬戶,并以各聯邦預算單位名義在其下開立子賬戶,各聯邦預算單位不得擅自在商業銀行開立賬戶。二是所有國庫資金收支均通過國庫單一賬戶體系進行。所有支出通過該賬戶直接支付給收款方。三是德央行不負責國庫沉淀資金的流動性管理,而是通過國庫資金集中系統劃撥至隸屬于財政部的德國金融公司進行運作,并以資金在需要時的及時劃回為前提條件。在地方層面,德央行主要負責地方國庫的資金收納及流動性管理,一是州、地市國庫也均需在德央行開立國庫賬戶,用于收納所有公共收入,但不強制所有支出通過此賬戶。二是德央行除根據“適量余額”原則保留部分國庫存款外,其余資金劃入地方政府開立的商業銀行賬戶中,所有支出均通過該銀行賬戶進行,如出現暫時性資金短缺,商業銀行可提供隔夜貸款等短期流動性支持。三是地方國庫資金流動性由德央行負責管理。

  對我國的啟示

  (一)加快國庫領域相關立法。加快《預算法實施條例》立法進程,適時修訂《國家金庫條例》等法規,以法定形式明確人民銀行分支機構經理國庫的職責與具體內容,合理劃分財政部與人總行、地方財政部門與央行分支機構在預算管理中的職責邊界與協作分工等。

  (二)建立真正意義的國庫單一賬戶。要下大力氣清理、規范、壓縮各類預算單位商業銀行賬戶;以在國庫單一賬戶下設立預算單位分戶賬是原則、預算單位開立商業銀行專戶是特例,真正實現預算單位所有收支全部納入國庫單一賬戶之中。

  (三)優化預算資金撥付流程。改變現行“先支付、后清算”的撥付流程,實現由財政部門或預算單位直接向中央銀行國庫部門發出支付指令,并通過國庫單一賬戶直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶。

  (四)創新國庫現金管理模式。提升現金流量預測質量,豐富投資期限結構,拓展質押品種類,降低質押比例,建立質押品違約處理機制;加強國庫現金管理與貨幣政策、地方債務管理政策的協調配合,對現金管理操作實行全過程動態實時監測,構建國庫現金管理應急處置預案與地方政府性債務風險應急處置預案的雙重保障制度。

責任編輯:李昂
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